英国数字红利频谱释放政策与启示

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【编者按】数字红利频谱释放工作一直是社会广泛关注的热点和难点问题。今天推荐的这篇文章介绍了英国数字红利频谱释放工作的基本情况，分3个阶段对英国800MHz、700MHz频段频谱释放的政策与措施进行梳理，总结提炼出频谱释放工作“重视法治建设、引入市场手段、行政激励定价”的基本特点，最后提出了对我国数字红利频谱释放工作的相关启示。敬请阅读！

英国数字红利频谱释放政策与启示
董洁，郑娜，孙浩

国家无线电监测中心

北京东方波泰无线电频谱技术研究所

当前，新一轮科技革命和产业变革蓄势待发，移动互联网、物联网应用加速发展，无线电频谱资源供给呈现结构性紧缺态势。不少国家正在或已经将地面广播电视从模拟技术向数字技术转变过程中释放出的数字红利频谱部署给移动通信系统使用，取得了可观的财政收入，推进了频谱资源的有效利用。



数字红利频谱，主要是指美洲与亚太地区的700 MHz频段和欧洲的800 MHz频段，具有信号覆盖广、穿透力强等特性，适合大范围无线网络覆盖，组网成本相对较低。英国是欧洲最早实施地面数字电视业务的国家，也是世界上最早提出“用好存量、调整重耕”政策的国家之一，数字红利频谱释放工作进展较为顺利，具有一定的代表性。

1 概述

在模拟电视时期，英国共有51个模拟电视主发射台站和1 154个转发台站，播出5套免费的模拟电视节目。英国模拟电视采用PAL-I制式，在第21~68频道播出（除36、38频道），频道带宽为8MHz，共占用368MHz频谱。英国参加地面数字电视规划工作的部门非常广泛，最终确定采用DVB-T作为地面数字电视传输标准，带宽仍为8MHz，原独立电视委员会颁发地面数字电视执照。

1998年11月15日，英国开始播出地面数字电视信号。2007年10月17日，开始按区域逐步关闭模拟信号。2012年10月24日，英国全面关闭地面模拟电视信号，完成地面数字电视转换，同时释放出大量的数字红利频谱。

英国数字红利频谱释放工作大致可分为3个阶段，释放的频谱资源如图1中阴影部分所示。第一阶段地面电视业务的频道数量从46个下降为32个（数字），释放了112MHz频谱。2009年英国对数字红利频谱进行调整，增加为128 MHz，并于2013年完成800 MHz/2.6 GHz频谱拍卖，将其中的790~862 MHz频段用于4G移动通信业务，这是第二阶段。2012年Ofcom计划将700MHz频段用于下一代移动通信业务，数字红利频谱调整为168MHz，拉开第三阶段帷幕。


图1 英国数字红利频谱释放情况

2  英国数字红利频谱释放政策与措施

2.1 第一阶段：释放800MHz频段数字红利频谱

1995年，英国公布《地面数字电视发展白皮书》，提出英国发展地面数字电视的建议（后被写入《广播法案》）。其中，在频率分配问题上，现有的模拟频道都将获得相应的数字频道，实现模数同播；如果在规定时间内不能开播数字电视频道，那么所获得的频率将会被政府收回或转移给其他广播电视公司；如果数字转换工作在10~15年内完成，现有的模拟电视频率应交回政府。

2003年1月，英国正式发布《关于UHF频率规划原则的声明》，明确了地面数字电视频率规划的覆盖原则、频道指配原则以及组网原则，并指出模拟电视业务关闭后，仅保留32个频道，释放14个频道共计112MHz频谱作为他用。2006年，Ofcom公布《数字红利回顾》，估计2026年净现值（Net Present Value, NPV）将达到50~100亿英镑。

2.2 第二阶段：调整800MHz频段数字红利频谱

1）800MHz频段清理

欧洲大多数国家的数字红利频谱集中在790~862 MHz频段，为与欧洲其他国家数字红利频段趋于一致，同时也为了促进下一代宽带移动通信业务发展，英国决定调整800MHz数字红利频谱，于2009年6月发布《数字红利：800 MHz频段清理》，形成与欧洲其他国家基本一致的800 MHz数字红利频谱，具体为将61、62频道的地面数字电视业务迁移到39、40频道，将69频道的PMSE业务迁移到38频道，并清理36频道，释放出的61、62和69频道成为800 MHz数字红利频谱的一部分。

经过这一次调整，英国地面数字电视频道总数没有变化，只是对两个频道的位置做出调整，而数字红利频谱调整为128MHz，增加了16 MHz，如图1所示。

2）800MHz/2.6 GHz频谱拍卖

2009年，英国政府出台《数字英国》，决定创建跨部门、跨专业的频谱规划小组，设立独立频谱经济方（IndependentSpectrum Broker，ISB）协调下一代宽带移动通信业务用频事宜，并形成了开展800 MHz/2.6 GHz组合式拍卖的决定。

在综合各方面意见的基础上，Ofcom于2012年7月24日发布《未来移动市场竞争评估和800MHz/2.6 GHz频谱拍卖的信息备忘录》，对此次拍卖的设计原则、运营商风险与投资策略、频段组合、保留价格设计以及执照条件等内容进行明确，综合考察国内电信运营商的基本情况，对市场竞争和频谱拍卖可能出现的问题与风险进行了评估。

2012年11月23日，Ofcom对《无线电讯（执照裁定）条例》进行修订，决定在800MHz和2.6GHz频段开展组合时钟拍卖（Combinatorial ClockAuction，CCA），并明确频谱拍卖过程中的投标人申请、资质认证、拍卖实施、频率指配等细则。拍卖于2013年1月正式开始，Ofcom在2013年2月公布800 MHz/2.6GHz频谱拍卖结果，参与拍卖的7家运营商中有5家获得了共计250 MHz的频谱，执照总成交价格约23.7亿英镑，仅比保留价格高出10亿多英镑。此外，2013年4月Ofcom修订《无线电讯（移动频谱交易）条例》，增补了791~821 MHz、832~862 MHz和2 500~2 690 MHz等3个频段可以进行频谱交易。

英国800 MHz频段频率规划采用的是CEPT提出的方案，即790~862 MHz，全FDD，如图2所示。

图2 英国800 MHz频段频率规划

3）经济补偿措施

在大量成本与效益分析以及与英国财政部协商的基础上，Ofcom设立专门基金，对出让频谱的原执照持有者给予一定的经济补偿。基金主要用于实施数字转换帮助项目，约6亿英镑，帮助老年人与残疾人安装并使用接收地面数字电视所需的设备；用于缓解干扰问题，约1亿英镑，购买滤波器和天线以及解决从地面数字电视向卫星和有线电视平台转移造成的干扰问题。此外，英国成立频谱清理财务委员会（Spectrum Clearance Finance Committee，SCFC），专门负责61、62、69频道迁移补偿工作的评估、拨款与监督等工作。

2.3 第三阶段：计划释放700MHz频段数字红利频谱

为满足日益增长的移动宽带业务频谱需求，提高移动通信质量，减少下一代移动通信设备成本，英国计划释放700MHz频段数字红利频谱。

2012年11月，Ofcom发布《UHF战略报告》，决定将49~60频道上的地面数字电视及其他业务（PMSE、本地电视、“白频谱”等）转移到31~37频道上。经过这一次调整，数字电视频道的总数从32个减少到27个，数字红利频谱增加了40MHz，从之前的128 MHz调整为168 MHz，并全部集中在694~862 MHz频段，如图1所示。

目前，英国正在论证释放700 MHz频段的可行性及方法措施，如果论证通过，将在2018年前后释放700 MHz频段数字红利频谱，并分配给下一代移动通信业务使用。

3  英国数字红利频谱释放的基本特点

通过综合运用法律、经济、行政等手段，英国数字红利频谱释放工作取得了一定的阶段性成果，相应的管理机制也日趋健全，积累了大量经验，具有如下特点。

1）在法治化轨道上推进数字红利频谱释放工作

英国非常重视无线电管理法律体系建设，经过数十年的发展，制定（含修订）了一系列法律法规，逐步形成了体系健全、配套完备、实用性强、修订及时的法律体系，为英国无线电管理工作提供了坚实的法律基础。其中较为重要的有《通信法案》、《广播法案》、《无线电讯法案》和《无线电讯条例》等。

针对数字红利频谱释放工作的具体需求，英国数次对《广播法案》和《无线电讯条例》进行修订，增加或修改相关条款，对管理范围、职责定位及操作程序等内容进行明确。特别是在每一次开展频谱拍卖活动之前，Ofcom都会修订相应的《无线电讯（执照裁定）条例》，为频谱拍卖活动提供“case bycase”的法律依据。在数字红利频谱释放工作中，Ofcom根据修订的《无线电讯（执照裁定）条例》开展了800 MHz/2.6 GHz频谱拍卖。可以说，英国数字红利频谱释放工作的顺利开展，健全完善的法律体系起到了相当重要的作用。

2）采用市场化配置加速数字红利频谱释放工作

在数字红利频谱释放工作中采用市场化配置，一方面体现在对出让频谱的原执照持有者给予经济补偿，另一方面体现在采用频谱拍卖、频谱交易、频谱自由化等市场化配置手段加速频谱释放工作进展。

频谱拍卖既能为政府带来可观的财政收入，又能准确反映频谱经济价值，推进频谱资源的有效利用，被认为是行政审批分配方式的有效补充。与3G频谱拍卖相比，800 MHz/2.6 GHz频谱拍卖更趋理性，Ofcom通过发布信息备忘录对移动市场竞争进行评估，并合理设置拍卖规则，不把价格因素作为第一目标，有效避免了“赢者诅咒”现象的发生。

此外，为有效盘活频谱存量，解决频谱资源结构性紧缺问题，英国早在2003年就开始了频谱交易和频谱自由化的改革与实践。为体现频谱自由化理念，消除与减少频谱应用中的限制，英国4G执照的技术和应用条件非常宽松，所有执照均无使用期限，均可参与频谱交易，实现了高度灵活的自由化，这对数字红利频谱释放工作以及频谱交易市场的繁荣和规模化发展起到一定的促进作用。

3）通过行政激励定价鼓励原执照持有者自愿转让频谱

行政激励定价基于机会成本原理，比较当前执照持有者提供业务产生的价值，以及若用于其他业务产生的价值，同时考虑区域内频段拥塞程度、地理位置以及频段专用/共用等参数，以若干年（一般定为5年）为周期计算出该频段的“理想价格”，逐年将频谱价格提高到“理想价格”，从而达到频谱经济效益、社会效益的最大化。

执照持有者需要支付的是逐渐接近“理想价格”的频谱价格，而不是单纯的频率占用费和管理费。在数字红利频谱释放工作中，这一方面激励广播电视公司革新技术以提高频谱利用率，另一方面鼓励广播电视公司尽快归还空闲频段，而不是由于占用更多的频谱而缴纳更高的费用。

4  对我国数字红利频谱释放的启示

一边是迫切希望释放数字红利频谱用于公众移动通信的电信运营商，一边是提高频谱利用率拓展新业务试图守住数字红利阵地的广播电视部门，这是各国数字红利频谱释放进程中都绕不开的问题。自1995年至今，历时三个阶段二十余年，英国一直在积极开展数字红利频谱释放工作，虽然和我国国情有所不同，但有一些做法值得借鉴。

首先，研究建立频谱资源释放的相关法规规章。在2014年5月国务法制办公布的《中华人民共和国无线电条例（修订草案）》（征求意见稿）中，第十二条为“……因国家利益或者促进无线电频率资源有效利用的需要，国家无线电管理机构可以在对无线电频率使用情况进行评估的基础上，调整无线电频率分配方案”，如若条例出台，将为我国频谱资源释放工作提供法律依据。下一步应继续加强研究，积极稳妥推动配套法规、规章的出台。

其次，研究采用行政审批结合市场化手段的方式配置数字红利频谱。在“市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”的改革发展大背景下，在确保广播电视播出安全的基础上，加大对700 MHz频段频谱使用评估力度，研究完善700 MHz频段频率规划，研究市场元素、市场化手段以及频谱定价等相关问题，针对频率使用情况精准施策，进而盘活频谱存量，切实提升频谱资源配置和利用的质量和效益。

最后，转变频谱管理的思维观念，促进频率使用从专用向更多兼容共用转变。频谱共享共用是目前最具潜力提高频谱利用率的途径之一，英国非常重视频谱共享共用的技术和机制研究，建立了“公共部门频谱数据库（Central Public Sector Spectrum Database）”，共享用户可以通过数据库动态接入公共部门的空闲频谱。我国应继续加大对认知无线电等共享共用技术和机制的研究力度，适时选取一些频段用于实验，进一步提升频谱资源精细化管理和高效利用的水平。


文献引用格式：董洁，郑娜，孙浩. 英国数字红利频谱释放政策与启示［J］. 电视技术，2016,40（6）：136-139. DOI：10.16280/j.videoe.2016.06.025.